Par une lettre du 18 janvier 2007, le ministre délégué aux Anciens combattants, Hamlaoui Mekachera, a informé les principaux dirigeants d'associations que l'avis du Conseil d'Etat concernant la campagne double en AFN et le rapport Gal avait été rendu.
Pour le ministre délégué, « l'avis du Conseil d'Etat appelle désormais des travaux complémentaires que le gouvernement va s'attacher à mener dans les meilleurs délais possibles. »
La plus haute juridiction administrative a accompagné son avis d'une fiche méthodologique qui en précise la portée ainsi que ses conséquences pratiques : l'avis, rendu le 30 novembre 2006, a été remis à M. Mekachera au début du mois de décembre.
Le Conseil d'Etat a tout d'abord rappelé son arrêt du 5 avril 2006 intitulé "Syndicat national et professionnel des officiers de la marine marchande", qui stipule que la loi du 18 octobre 1999 qualifiant le conflit en Algérie de "Guerre" a créé une situation juridique nouvelle « dont le Gouvernement doit tirer les conséquences en modifiant la réglementation en tant que de besoin. » En conséquence, le Conseil d'Etat estime que « les personnes ayant été exposées à des situations de combat lors d'opérations de guerre au cours de la guerre d'Algérie sont susceptibles de bénéficier de la campagne double », tout en précisant que les « différentes modalités proposées dans le rapport Gal ne peuvent être retenues en l'état pour des raisons juridiques ».
Le Conseil d'Etat invite donc le gouvernement « à définir les circonstances de temps et de lieu permettant d'identifier les situations de combat qui pourraient ouvrir droit au bénéfice de la campagne double. »


AVIS DU CONSEIL D'ETAT relatif à l'attribution de bénéfices de campagne pour les services militaires accomplis durant les combats en Afrique du Nord
(N° 373 262 -- M. BALMARY, rapporteur) - Assemblée générale du 30 novembre 2006 :


Le Conseil d'Etat, saisi par le ministre délégué aux anciens combattants de questions relatives aux contraintes juridiques auxquelles seraient soumises des dispositions tendant à attribuer le bénéfice de la "campagne double" pour les services militaires accomplis durant les combats en Afrique du Nord ainsi que de la conformité à la législation actuelle des hypothèses suivantes :

1° une mesure générale, qui conduirait à attribuer le bénéfice d'une campagne double à l'ensemble des personnes ayant participé au conflit;

2° une mesure consistant à lier le bénéfice de la campagne double aux périodes passées au sein d'unités combattantes;

3° une mesure consistant à réserver le bénéfice de la campagne double aux personnes titulaires d'une pension militaire d'invalidité versée en raison des blessures reçues ou des maladies contractées lors de leur participation à des opérations de guerre en Afrique du Nord;

4° une mesure consistant à accorder le bénéfice de la campagne double aux seuls invalides de guerre pour leurs périodes de services accomplies en unités combattantes en Afrique du Nord;

Vu le code des pensions civiles et militaires de retraite, notamment ses articles L. 12 c et R. 14 à R. 19;

Vu la loi n° 99-882 du 18 octobre 1999 relative à la substitution, à l'expression "aux opérations effectuées en Afrique du Nord", de l'expression "à la guerre d'Algérie ou aux combats en Tunisie et au Maroc";

Vu le décret n° 57-195 du 14 février 1957 portant attribution du bénéfice de la campagne simple en Afrique du Nord, modifié par le décret n° 64-282 du 26 mars 1964; Est d'avis qu'il y a lieu de répondre aux questions posées dans le sens des observations suivantes :

Aux termes de l'article L. 12 du code des pensions civiles et militaires de retraite : "Aux services effectifs s'ajoutent, dans les conditions déterminées par un décret en Conseil d'Etat, les bonifications ci-après : (...)

c) Bénéfices de campagne dans le cas de services militaires, notamment pour services à la mer et outre-mer".

Aux termes de l'article R. 14 du même code : "Les bénéfices de campagne prévus à l'article L. 12, c, attribués en sus de la durée effective des services militaires sont décomptés selon les règles ci-après :

A. - Double en sus de la durée effective pour le service accompli en opérations de guerre :

1° Soit dans les opérations des armées françaises et des armées alliées;
2° Soit à bord des bâtiments de guerre de l'Etat, des bâtiments de commerce au compte de l'Etat ou des mêmes bâtiments des puissances alliées. (...)

B. - Totalité en sus de la durée effective :
1° Pour le service accompli sur le pied de guerre, pour les militaires autres que ceux placés dans les positions ci-dessus définies en A;
2° Pour le service accompli en voyage de découverte ou d'exploration sur l'ordre du Gouvernement;
3° Pour le temps passé en captivité, pour les militaires prisonniers de guerre;
4° Pour le service accompli en Corse et en Afrique du Nord par la gendarmerie.

C. - Totalité en sus ou moitié en sus de la durée effective, selon le degré d'insalubrité ou les conditions d'insécurité du territoire envisagé déterminés aux articles R. 15 à R. 17, le service accompli, soit à terre, soit à bord des bâtiments de l'Etat ou des bâtiments de commerce au compte de l'Etat : 1° En Algérie, dans les territoires et pays d'outre-mer, Maroc et Tunisie, pour les militaires envoyés de la métropole, d'Algérie, d'un autre territoire ou pays d'outre-mer, Maroc et Tunisie (...)".

Aux termes de l'article R. 19 du même code : "La nature et la durée des bénéfices de campagne attribués en conformité des dispositions du présent chapitre sont fixées par voie de décisions du ministre intéressé et du ministre des finances qui déterminent également les conditions de cumul de plusieurs bénéfices de campagne acquis au titre d'une même période".

Enfin, aux termes de l'article 1er de la loi du 18 octobre 1999 visée ci-dessus : "L'article L. 1er bis du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre est ainsi rédigé : 'Art. L. 1er bis. - La République française reconnaît, dans des conditions de stricte égalité avec les combattants des conflits antérieurs, les services rendus par les personnes qui ont participé sous son autorité à la guerre d'Algérie ou aux combats en Tunisie et au Maroc entre le 1er janvier 1952 et le 2 juillet 1962. Elle leur accorde vocation à la qualité de combattant et au bénéfice des dispositions du présent code".

I - Il résulte de la décision du Conseil d'Etat "Syndicat national et professionnel des officiers de la marine marchande" du 5 avril 2006 (n° 235 776) qu'en substituant à l'expression "opérations effectuées en Afrique du Nord" l'expression "guerre d'Algérie et (aux) combats de Tunisie et du Maroc" et en reconnaissant, dans les conditions de stricte égalité avec les combattants des conflits antérieurs, les services rendus par les personnes ayant participé à cette guerre et ces combats, la loi du 18 octobre 1999 ne s'est pas bornée à modifier le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre mais a créé une situation juridique nouvelle ; que cette loi qui n'a eu ni pour objet ni pour effet de conférer par elle-même le bénéfice de la "campagne double" aux militaires ayant servi dans les territoires susmentionnés impose au pouvoir réglementaire, afin d'assurer sa pleine application, de tirer toutes les conséquences de cette situation nouvelle, en apportant les modifications nécessaires à la réglementation applicable.

Le bénéfice de la bonification dite de "campagne double", prévue au A de l'article R. 14 du code des pensions civiles et militaires de retraite, doit, dès lors, être attribué à ceux des ressortissants de ce code qui ont participé à des opérations de guerre, c'est-à-dire qui ont été exposés à des situations de combat.

Il appartient, par conséquent, au ministre chargé des anciens combattants et au ministre du budget, conformément aux dispositions de l'article R. 19 du même code, de définir les circonstances de temps et de lieu permettant d'identifier les situations de combat ouvrant droit au bénéfice de la bonification en cause.

II - C'est au regard de ces exigences que doivent être examinées les réponses aux différentes hypothèses envisagées par la demande d'avis du Gouvernement.

1° La première hypothèse est celle d'une mesure générale, qui conduirait à attribuer le bénéfice de la campagne double à l'ensemble des personnes ayant participé au conflit.

Si depuis la fin de la deuxième guerre mondiale, tous les participants aux conflits d'Indochine, de Corée et du Golfe, ont bénéficié de la "campagne double" pour toute la durée de ces conflits, le Gouvernement, en accordant de manière très générale ce bénéfice, est allé au-delà des obligations qui lui incombaient en application des textes en vigueur.

2° La deuxième hypothèse lie le bénéfice de la campagne double aux périodes passées au sein d'unités combattantes. Si l'appartenance à de telles unités peut utilement contribuer à identifier les anciens combattants bénéficiaires des dispositions du A de l'article R. 14, le champ couvert par l'application de ce critère est en règle générale excessif au regard des obligations auxquelles le pouvoir règlementaire est tenu. En effet, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, l'octroi de la bonification prévue au A de l'article R. 14 exige plus précisément que les militaires aient été exposés à des situations de combat.

Une telle mesure ne peut s'appuyer sur aucun précédent. Au surplus, la notion d'unité combattante, qui n'a pas d'existence dans le code des pensions civiles et militaires de retraite, ne peut servir à l'octroi des bonifications de guerre prévues par ce code.

3° Les troisième et quatrième hypothèses consistent à réserver le bénéfice de la campagne double aux seuls titulaires de pensions militaires d'invalidité en raison de blessures reçues ou de maladies contractées soit lors de la participation à des opérations de guerre soit lors de services accomplis en unité combattante en Afrique du Nord.

Ces deux hypothèses lient le bénéfice de la campagne double à l'existence d'une blessure ou d'une maladie pensionnée au titre du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre.

Or il s'agit de pensions de nature différente : la pension de retraite doit être liquidée en fonction des services accomplis, et non en fonction des blessures reçues ou des maladies contractées. Ces dernières font l'objet d'une indemnisation spécifique, sans lien avec les services accomplis par ailleurs.

Il s'ensuit que réserver le bénéfice d'un avantage de retraite aux seuls titulaires d'une pension d'invalidité serait contraire aux dispositions précitées du c de l'article L. 12 qui lient les bénéfices de campagne aux services militaires effectués, le A de l'article R. 14 précisant seulement que ces services doivent avoir été accomplis en opérations de guerre pour ouvrir droit au bénéfice de la campagne double.

Les hypothèses 3 et 4 seraient en outre discriminatoires vis à vis des militaires exposés à des situations de combat qui n'auraient pas reçu de blessure ni contracté de maladies.

Cet avis a été délibéré et adopté par le Conseil d'Etat dans sa séance du jeudi 30 novembre 2006.